Fem trin til samskabelse

Af Eva Sørensen og Jacob Torfing, professorer, Roskilde Universitet/Den Offentlige

Samskabelse: Kommuner fra Morsø til Guldborgsund og fra Gentofte til Varde er begyndt at arbejde mere systematisk med samskabelse. Over hele landet er kommunerne i gang med at overveje, hvordan man omstiller sig til at blive en samskabelseskommune, hvor samskabelse er en integreret og måske endda dominerende del af styringskonceptet.

Samskabelse kan defineres som en fælles opgave- og problemløsning, der skabes i et tæt samarbejde mellem kommuner, lokale virksomheder, civilsamfundsorganisationer og aktive borgere.

Samskabelse kan forbedre den kommunale service, løse komplekse problemer i forhold til klima, social inklusion, trafik og bæredygtighed, og øge sammenhængskraften i lokalsamfundet.

På baggrund af de senere års forskning og samarbejde med praksis opstiller vi her et idealiseret udviklingsscenarie med forskellige trin på vejen mod at blive en samskabelseskommune.

Første trin: Den nysgerrige kommune
Medarbejdere og ledere i kommunen er blevet inspireret af debatten og har måske studeret tankerne i den nationale samskabelsesbevægelses manifest. Det har sat nye tanker i gang. Måske kunne vi gøre det hele anderledes?

Som konsekvens er enkelte forvaltninger på egen hånd begyndt at gøre sig erfaringer med samskabelse. Opgaver, hvor det skønnes, at borgerne eller lokale foreninger og virksomheder har værdifulde erfaringer, ideer eller ressourcer, som de kan bidrage med, inviteres ind i en samskabelsesproces.

Den kommunale organisation er stadig præget af administrative siloer, og der er mangel på tværgående kommunikation og eksternt samarbejde. Forvaltningerne er først og fremmest optaget af de programmer, som de er sat til at administrere, samt af de administrative forskrifter som medarbejderne skal følge. Der er dog stigende bekymring for den bureaukratiske lukkethed og den lidt mekaniske opgaveløsning.

Borgerne inddrages af og til i den kommunale opgaveløsning, men inddragelsen er temmelig sporadisk, og sker ofte sent i processen, hvor det er svært at ændre på tingene. Der gøres dog forsøg med tidlig inddragelse på udvalgte områder.
Det bærende princip er nysgerrighed. Der er tegn på opbrud i de vante forestillinger og et udbredt ønske om at gøre noget nyt, blive bedre til at mobilisere samfundets ressourcer og skabe mere innovative løsninger på de store problemer og udfordringer lokalsamfundet står overfor.

Dette trin kan vare fra få måneder til flere år afhængig af organisationens kultur, lederlag og samarbejdspartnere.

Andet trin: Den inddragende kommune
Flere af de administrative ledere har hørt om samskabelse på konferencer og lederkurser og har også kigget andre kommuner over skulderen. Det har øget interessen for at sætte samskabelse på dagsordenen og blive bedre til at inddrage borgerne og andre lokale kræfter.

Måske er forskellige former for nye samarbejder og inddragelse afprøvet, men der har været udfordringer.

Den nye måde at arbejde på har ikke ført til en nedbrydning af siloerne, som langt hen ad vejen skaber gode og nødvendige rammer for den rutineprægede serviceproduktion og udvikling af den fagprofessionelle viden. I stedet bores der huller i siloerne i den forstand, at det gøres lettere og mindre bureaukratisk at kommunikere og arbejde sammen på kryds og tværs om inddragelse af borgene i fælles projekter.

Samskabelse er sat i bevægelse. Ledelsen i forvaltningerne tager i stigende grad førertrøjen på, når der skal arbejdes med samskabelse, men forsøger samtidig at give plads til medarbejderne. Medarbejderne bliver i stigende grad bindeled mellem borgerne og forvaltningen, mens lederne bliver mere opmærksomme på ’relationel koordination’.

Behovet for en ny form for lederskab toner frem, hvor medarbejdere og private aktører efterlyser ledelse på områder, hvor lederne ikke har nogen formel ledelseskompetence.
Borgerne og andre relevante samfundsaktører inddrages tidligere end før, men det sker fortrinsvis i forløb, der er planlagt og struktureret af administrationen. Tanken er, at borgerinddragelse skaber øget opbakning og tilfører vigtige ressourcer til den kommunale indsats.

Det bærende princip er, at inddragelse af borgere og andre relevante og berørte parter er en god ting både for demokratiet og for den kommunale problemløsning. Det opfattes imidlertid som meget tidskrævende, og der lægges vægt på, at samskabelse ikke må fjerne opmærksomheden fra kerneopgaven.

Dette trin kræver ledelsens fulde opmærksomhed, hvis det skal blive en succes. Der er mange faldgruber og der vil opstå fejl undervejs. Men formår ledelsen at gå foran og dagligt demonstrere vilje til inddragelse, begynder de konkrete resultater at komme relativt hurtigt.

Tredje trin: Den ambitiøse kommune
De første trin har skabt nye relationer. Værdien af samskabelse har slået rod, og måske er der etableret samarbejde med andre kommuner, flere projekter har tilført ny viden fra eksperter og et parløb med det lokale University College har nu øget ambitionsniveauet.

Ledelsen beslutter at fremme samskabelse på alle niveauer i organisationen.
Samskabelse bliver indskrevet i de kommunale strategier og direktionen har formuleret målsætninger for udviklingen af den samskabende organisation og udvalgt særlige strategiske satsningsområder, hvor samskabelse skal være hovedvejen.

Der er samtidig givet grønt lys for en mere flydende organisation med øget mobilitet og anvendelse af tværgående ad hoc organiseringer i forbindelse med særlige samskabelsesprojekter.

Byråd og direktionen har i samarbejde med forvaltningslederne og eksterne uddannelsesinstitutioner igangsat et kompetenceudviklingsprogram for ledere og udvalgte medarbejdere med henblik på at træne dem i distributiv ledelse, horisontal ledelse, integrativ ledelse, frivilligledelse og andre moderne metoder.

Kommunen ser i stigende grad borgerne som en aktiv ressource fremfor passive klienter eller krævende kunder. Der er særlig opmærksomhed i forhold til de mange frivillige i kommunen. En ny kommunal frivillighedsstrategi slår fast, at kommunen ikke betragter frivillige, som nogen man udliciterer opgaver til, men som en samarbejdspartner i udviklingen af nye og innovative løsninger.

Det bærende princip er, at offentlige og private aktører kan lære af hinanden, både når det gælder serviceproduktion og når det handler om løsning af store komplekse samfundsproblemer.

Nu er samskabelse ved at præge kulturen, og det viser sig på møder og gennem konkrete projekter. Omgivelserne begynder at tro på - og anerkende den nye retning - og der kommer uopfordrede henvendelser og ideer.

Fjerde trin: Den modne kommune
Forskningsbaseret evaluering af nogle af de hidtidige samskabelsesprocesser og sparring med diverse samarbejdspartnere har afdækket, hvad det indebærer at samskabe løsninger, og hvad det kræver af organisationen, ledelsen og medarbejderne. Samtidig er der mod på at blive endnu bedre til det og skabe nye rutiner.

Det er nu blevet både en fast norm og en del af ruinen, at alle ledere og medarbejdere overvejer om den opgave, de skal løse, kalder på en større eller mindre grad af samskabelse. Større samskabelsesprocesser understøttes af særligt uddannede proceskonsulenter.

Der er efterhånden skabt en god balance mellem organisatorisk arbejdsdeling og specialisering og tværgående processer. Det er dog stadig en udfordring at balancere ønsket om sikker drift med bestræbelsen på at høste ressource- og innovationsgevinsterne ved samskabelse.

De administrative ledere er blevet gode til at praktisere situationsbestemt ledelse, hvor de hele tiden stikker en finger i jorden for at mærke, hvad det er for en form for ledelse, der er behov for i den pågældende situation.

Ledelsesformen afhænger af, om der tale om myndighedsudøvelse, markedsbaseret styring eller samskabelse. Politikerne er i stigende grad interesseret i, hvordan samskabelse kan styrke deres politiske ledelse, og har besluttet at bruge muligheden for at etablere § 17. stk. 4 udvalg, for at få nogle konkrete erfaringer.

Kommunen har ansat en række brobyggere og fællesskabere, der formidler kontakt og samarbejde mellem kommunale forvaltninger og aktive borgere. Derved understøttes borgerdrevne initiativer i højere grad end tidligere.

Det bærende princip er at både serviceproduktion og lokal problemløsning er noget man gør sammen med lokale kræfter. Målet er at skabe et samspilsdemokrati, hvor alle forsøger at spille hinanden gode, og der er en fælles bestræbelse på takle opståede konflikter på en konstruktiv og tillidsfuld måde. Kommunen er ved at blive faciliterende for sammenhængskraften og aktiviteterne i lokalsamfundet.

Femte trin: Den samskabende kommune
Evalueringer - måske et Ph.d.-projekt - har sat fingeren på de første års udfordringer, og gjort det klart, at man ikke er i mål endnu. Samskabelse kræver konstant refleksion over paradokser og dilemmaer, som opstår hele tiden.

Der er en gradvis opblødning mellem de forskellige konkurrerende og sameksisterende styringsformer i kommunen. Det viser sig, at samskabelse også kan spille en rolle på områder, der er præget af myndighedsudøvelse. I byggesagsbehandlingen har man gennem øget vægt på samskabelse med ansøgerne øget tilfredsheden og nedbragt antallet af klager.

Det viser sig, at udliciteringen af serviceopgaver til private udbydere giver langt bedre resultater, når der anvendes relationelle kontrakter, der bygger på tæt samarbejde og dialog om opgaveløsningen og kvalitetssikringen. Kontrakterne indeholder endda nu som noget nyt klausuler om samskabt innovation med borgerne.

Kommunen ser ikke længere sig selv som en politisk-administrativ organisation, der regulerer og udbyder service til lokalsamfundet. Den opfatter sig i stedet som en arena for samskabelse af fælles løsninger.

Politikerne i kommunalbestyrelsen ser i stigende grad samskabelse, som et middel til at styrke den politiske ledelse af det lokale fællesskab, og bruger nu mere tid på politikudvikling sammen med borgerne i forskellige typer af workshops og politikudviklingsudvalg. Samtidig bruger de mindre tid på sagsbehandling i de stående udvalg. De administrative ledere bliver løbende bedre til at understøtte samspillet mellem politikere og lokalsamfund.

Borgere, virksomheder og foreninger er begejstrede over muligheden for at kunne påvirke kommunens og lokalsamfundets udvikling. Politikere, administrative medarbejdere og borgere anerkender hinandens ret til og mulighed for at initiere samskabelsesprocesser og invitere hinanden ind efter behov.

De bærende principper er, at lokalsamfundet bedst udvikles gennem et fælles fokus på opgaver og problemer, og at det er de konkrete opgaver og problemstillinger, der sætter det hold, som skal samskabe løsningen.

Hvor er I, og hvor skal I hen?
Beskrivelsen af den trinvise udvikling frem mod at blive en samskabelseskommune giver et idealiseret billede af processen. I virkeligheden er vejen frem fyldt med bump, svinkeærinder, tilbageskridt, genveje osv. Alligevel kan det være en god ide, at forsøge at placere ens egen kommune på 5-trins skalaen og overveje, hvad der skal til for at kravle et trin op ad stigen, hvis det er det man vil.

Samskabelse er ikke en universalløsning på alle de problemer danske kommuner står overfor, men det er bestemt værd at overveje, om ikke samspillet med lokalsamfundet kan blive meget bedre, end det er i dag.